银监会落实中央会议精神：深入整治乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务
银监会党委传达学习全国金融工作会议精神
7月17日上午，银监会党委书记、主席郭树清同志主持召开党委扩大会议，传达学习全国金融工作会议精神。
会议认为，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国的金融业取得新的重大成就。全国金融工作会议是在十分重要的时刻召开的一次十分重要的会议。
习近平总书记站在历史和战略的高度，科学阐释了金融在经济社会和国家发展中的重要作用，深刻分析了我国金融业面临的形势和任务，系统阐述了经济发展新常态下做好金融工作的指导思想和重要原则，全面论述了提高金融服务实体经济效率和水平、防范化解金融风险、深化金融改革开放等一系列重大问题，为我们做好新形势下的金融工作提供了根本遵循。
李克强总理对下一阶段金融工作作出了全面部署，提出了明确要求，具有很强的针对性和指导性。
马凯副总理就贯彻落实好会议精神作了具体安排。银监会系统要认真学习、准确领会会议精神，尽快将思想和行动统一到中央对金融工作的分析判断和决策部署上来。
会议指出，银监会系统和银行业要坚持稳中求进的总基调，遵循金融发展规律，准确把握“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”四项原则，全方位落实会议精神。
一是全面提高服务实体经济的效率和水平
引导银行业认真贯彻新发展理念，按照供给侧结构性改革的要求，强化服务意识，积极缓解融资难融资贵问题，为修复我国经济失衡发挥更好的作用。
二是把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置
。着力防范流动性风险、信用风险、影子银行业务风险等重点领域风险。有计划、分步骤，深入整治乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务等市场乱象。
三是进一步深化银行业改革
银行业金融机构要完善公司法人治理结构，优化股权结构，健全激励约束机制。持续推进对内对外开放，加快推进国有大银行战略转型，引导民间资本有序进入银行业。
四是端正监管定位，找准工作重点
努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，银监会系统的每个工作人员都要明确：有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职。
五是坚决服从国务院金融稳定发展委员会的领导，主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责，加强与其他金融监管部门、国家部委和地方政府的监管协作。
六是加强党对银行业工作的领导，确保银行业各项工作保持正确方向。
据悉，银监会还将于近期召开全国银行业监督管理工作会议，在全系统深入传达学习全国金融工作会议精神，研究部署具体贯彻落实措施。
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以下解读作者：上海法询金融董事长 金融监管研究院 创办人 孙海波，及金融监管研究院副院长刘诚燃和王志毅、研究员常淼，欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号、网站转载及摘抄，违者必究。
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从银监会的学习精神看，显然未来同业，表内外金融杠杆，表外业务监管都是重点内容。从此前银监会的监管检查风暴看，也可以大概体会尤其对同业空转，同业投资多层嵌套，同业投资底层资产穿透不到位，票据空转，同业理财、非挂牌ABS影响巨大。但总体而言银行理财的类资金池运作，理财空转影响有限，整个银行理财的严监管仍然遵循逐步规范的路径，防范引发风险。所以未来如果监管进一步强化的话，应该主要集中在表外业务，包括银行理财、委托投资、委托贷款这三类典型的代理投融资类表外业务。因为贷款承诺类表外业务当前的监管体系已经较为严格，而中介服务类表外业务风险比较小，问题并不突出。
全国工作会议属于高级别五年一次的金融领域最重大事件，但在做全面解读的时候需要严格把握尺度，不宜过度解读其冲击，同时需要从金融监管专业领域做一些科普和对比。如何在专业和影响的尺度上做好拿捏需要非常细心，笔者后续也希望能和大家更多讨论。作者个人微信：haibosun88。
1、总体判断：
对市场影响并没有超出预期，内容是框架性和方向性，我们可以从中大致把握政策方向，但并不能据此判断对市场的影响和冲击。否则就有过度解读之嫌。下面是笔者根据以往金融监管体系框架对全文的解读，尤其关注一些表述上的微调。全国金融工作会议主基调：强化监管，维护金融稳定；
强化监管过往一年其实从业人员已经深有体会，对于维护金融稳定角度，结合本次工作会议及银监会的学习表态看，笔者对金融机构从业者建议是不要指望金融监管在可预见的未来逐步放松，严监管是很长世间内的常态。
2、对未来金融监管总体结构设置和框架定调。
习近平强调:"要加强金融监管协调、补齐监管短板。设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责"。“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”。
（1）总体强调金融监管的统一和协调监管，并设立国务院金融稳定发展委员会，同时加强央行在宏观审慎和系统性风险防范职责。这也是过去2年一直讨论的内容最终落地方案，基本上也都在此前普遍预期范围，即保留现在一行三会的框架，新设金融稳定发展委员会，同时加强央行职责。此次的方案显然是最符合当前实际的方案。
金融稳定发展委员会的具体职责范围尚不清楚，央行加强其宏观审慎和系统性风险防控在向微观金融监管领域延伸的边界在哪里？央行是否将系统重要性金融机构的范围进一步延伸到保险、证券公司甚至大型公募基金比如天弘基金等。在资本计提、流动性、存款准备金、存款保险、影子银行（主要是资管和互联网金融）的监管领域，显然需要跨金融牌照进行协调监管，防止监管套利？
有一点可以确定，金融稳定发展委员会肯定不是具体执行部门和数据采集部门，而是一个高层级协调部门，从宏观上对一行三会的工作进行协调、指导甚至考核，尤其是跨部门的工作部署和政策层面的统一性。比如大资管规则的统一，互联网金融监管的协调，金融杠杆跨金融机构和产品叠加等现实问题，交叉金融风险防范等。
（2）特别强调地方政府在金融监管职责是“配合”和“风险处置”；也就是在整个金融监管的环节，地方政府不能干预，不能审批金融机构，笔者认为至少为未来类似地方金融资产交易场所的审批设立、省联社改革的方向等基本奠定了基调。但出风险的处置仍然属地责任，尤其类似此前部分互联网金融平台兑付问题，地方企业和金融机构风险爆发后从员工安置、企业重组等方面可能都介入。
3、企业去杠杆和金融去杠杆。
很多解读从字面上看此次工作会议没有提及“金融去杠杆”，而是着重强调经济去杠杆，从而认为是政策一个转向。笔者认为这里存在一定误读，其实从国务院到一行三会的正式文件层面并没有要去金融杠杆，金融去杠杆在实际执行过程中尽管也体现在具体文件精神中，但过往几年央行和银监会及发改委的文件中不会明确表述“金融去杠杆”，正式文件关于去杠杆都是在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的背景下。现实中金融去杠杆的确也体现在部分监管文件具体业务监管实践中，比如证监会的新八条底线，交易所的质押入库规则不断严格，银监会开始不断强化对资本充足率的监管检查力度，强化穿透等，对同业空转和表外业务的规范。总体上金融去杠杆是只做不说。
企业去杠杆：促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，发展多层次资本市场，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，重点清理僵尸企业；
金融去杠杆：
（1）强化资本监管约束（银行的资本详细探讨参见《原创！详解银行监管最核心指标资本充足率：同业投资明股实债、质押式回购、委托定投、ABS、逆周期资本》），
（2）限制结构化产品的优先劣后比例，
（3）限制债券市场的回购杠杆，
（4）规范表外资管业务打破刚性兑付，
过去的几个文件国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见（国发〔2016〕54号)、《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》、《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《中国银监会关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》（银监发(2017)4号）；都是围绕着企业去杠杆展开。
4、对产融结合和互联网金融监管基调变化
总书记要求“坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，加强互联网金融监管，强化金融机构防范风险主体责任”。
（1）所谓金融综合经营，主要体现在部分民营金融机构通过直接或间接控股，形成金控集团。这在过去4-5年逐步成为一种趋势。
产融结合主要针对金融机构持股甚至控股实体企业，尤其在过去2年，保险公司举牌甚至控股上市公司成为极具争议性话题，最终以保监会发布《关于进一步加强保险资金股票投资监管有关事项的通知》告终，具体可以参加解读《重磅新规：保险机构举牌上市公司的监管重点及主要法律问题》。产融结合容易引发的问题当然也包括实体企业控股金融机构，甚至通过关联交易为股东输血的行为，这在几家民营保险公司被单一大股东控制后出现大部分问题充分体现。少数农商行和城商行也存在类似问题，但因为银监会对单一股东控股比例上限设置更严格的要求，总体比保险机构要好一些。次轮银监会监管风暴中（银监发[2017]5号）《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》重点检查股东和股权的问题。
总体而言并没有否定综合经营和产融结合，但在关联交易，是否突破当前金融监管框架，是否跨监管套利等，笔者认为未来需要三会和金融稳定发展委员会需要落实的领域。
（2）加强互联网金融监管，这个主基调并没有变化。从2016年开始，监管层就已经对互联网金融的态度发生重大变化。所以后续出台的网贷新规非常严格，2016年4月份陆续发布互联网金融资产管理的规范内容，具体解读参见《逐条对比！详细解读网贷监管细则》、《互联网金融专项整治方案出炉（附全文独家解读）》、《债权收益权拆分受限！央行发文清理互联网平台与各类交易场所违规展业：大拆小、团购、分期等》。
这里的内容和此前的监管基调一脉相承，未来在互联网金融监管领域，不会有放松的可能性。但前面列举的互联网金融都只针对特定细分领域，现实中由于对互联网金融没有具体的定义，所以BAT参股或控股的金融机构，BAT基于第三方支付和货币基金的互联网理财，商业银行从事的直销银行业务其实也属于互联网金融范畴。由于国内监管框架仍然是机构监管，所以金融机构的互联网金融不受互联网金融监管影响，同样互联网企业和金融机构合作也基本不受目前互联网金融监管框架约束。
5、强化金融监管“亮剑”的责任和义务。
总书记讲话强调：“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围”。
这点其实自从去年证监会不断亮剑，到今年初保监会开始亮剑，再到2017年4-5月份银监会监管检查风暴都已经充分体现。但是我们更需要考虑如何在当前监管体系下防止一强化监管就过度保守，抑制恰当的金融创新。笔者过去3个月和数十家银行有过接触和交流，总体感觉当前的监管氛围仍然很多时候一刀切理解监管文件，对部分合理创新和金融服务实体经济有误伤的成分。
做到敢于亮剑不外乎以下几个层面的考虑：
（1）监管层自身纪律
（2）监管层离职任职金融机构
（3）监管如何在技术性人才的培养和留用的机制上更加灵活
（4）针对大行的监管，监管和被监管的行政层级尬尴处境。
6、央行在金融基础设施和信息共享的统筹方面或取得进展。
总书记强调“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享”。
（1）金融基础设施统筹监管
其实早在2015年10月份十八届五中全会通过十三五规划建议中明确提及统筹协调金融监管。三个统筹其中之一就是“统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行”。
这里金融基础设施尤其包括外汇、支付清算、债券登记托管、股票登记托管等。支付清算、外汇和股票其实职责非常清晰不存在交叉，主要是债券市场央行和证监会目前各负责一块，信息和监管都存在割裂。
央行负责的包括：中国外汇交易中心（CFETS）、清算总中心、中央国债登记结算有限公司、中国银联股份有限公司、银行间市场清算所（上清所）、城市商业银行资金清算中心、农信银资金清算中心及相应的中央交易对手和中央政权存管（CSD）、支付系统（PS）、票交所。
证监会负责：中国证券登记结算有限公司、郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所和中国金融期货交易所及其运行的中央证券存管（CSD）、证券结算系统（SSS）、中央对手（CCP）和交易数据库（TR）。
（2）金融综合统计和监管信息共享
其实2016年，一行三会就下发了《关于开展金融业综合统计试点工作的通知》（银发[2016]88号），确定了“金融业综合统计核心指标框架。
但上述报表层面协同仍然只是很小的第一步，在登记层面目前基本上银监会、证监会和保监会各自一套，完全不同的标准，从产品事前和事后备案登记角度也是分别向三会备案。央行季度理财及信托产品也有报表，但也不属于产品备案范畴。要把每支产品基本信息、募集信息、资产负债信息和终止信息单独准确报送还存在相当大的工作量，如银监会《G06理财业务月度统计表》也是对一家银行发行的所有理财做了简易并表处理，并不能全面反映不同产品的情况，而多层嵌套的资管产品更是加大了并表的难度。笔者认为要想做好该项统计工作，需要做到以下几点：
一是要加强数据治理，建立统一编号。现有的资管产品多有不统一的代码，这需要央行统一牵头，制订统一的资管产品代码。更重要的是对底层资产进行统一编号，这其实对于非标准化产品是有难度的，因此要逐步控制并逐步缩减“非标”投资规模。
二是要消除多层嵌套，减少并表层级。资管的穿透从另一面来看实则是一个并表的过程，从底层资产开始逐层向上并表，直至最终投资者。准确的计量每一层级的杠杆比例，并确定最终的杠杆乘数，有助于防控信用风险和流动性风险。当然，越少的嵌套，并表耗费时间和难度也会越小。
三是要适时对外披露，打破刚性兑付。对于各类资管产品应建立统一的信息披露机制，明确披露的范围和内容，一方面有助于同业投资准确计提资本和拨备，另一方面有助于提高投资者风险识别能力。最终目的在于打破刚兑，让投资者适当性管理不在流于形式。
总体而言资产管理行业的信息统计和登记完全隔离，目前负责资产管理信息登记的平台主要有：
银行理财登记在银行理财登记托管中心，
证券期货经营机构资管计划和私募基金登记在基金业协会，
信托产品未来登记在中信登，
保险资管未来登记在中保登，
还有信贷资产流转登记在银登中心(非挂牌的ABS尚未严格实施登记制度，未来也需要在银登中心登记)，
以及北金所的债权融资计划。
虽然资管产品统一监管已经提上日程，在此前的大资管新规讨论稿也提及央行负责所有资管产品信息统一登记平台建设，统一登记格式和要素，但这点能否在最终公布版本落实仍然有待观察。
笔者认为统一数据报送，外加独立第三方托管，这些其实利于整个资产管理行业规范发展，合规展业是最核心的抓手。因为当前混业资管之乱，并非简单因当前监管规则不统一，最核心是跨监管展业无法被穿透，信息的割裂才让资管计划有隐藏合格投资者底层资产的机会。
7、坚持金融对外开放和稳定及风险防范的平衡
总书记要求“要扩大金融对外开放。深化人民币汇率形成机制改革，稳步推进人民币国际化，稳步实现资本项目可兑换。积极稳妥推动金融业对外开放，合理安排开放顺序，加快建立完善有利于保护金融消费者权益、有利于增强金融有序竞争、有利于防范金融风险的机制。推进“一带一路”建设金融创新，搞好相关制度设计”。
金融监管研究院解读：
关于人民币汇率形成机制。今年5月26日曾传人民币对美元中间价形成机制公式新增“逆周期调节因子”，新公式下，中间价=收盘汇率+一篮子货币汇率变化+逆周期调节因子。当日CFETS官网自律机制秘书处发布答记者问，称已召开会议讨论并认可工行提出的中间价模型调整方案。如果正如市场传闻那样，“逆周期因子”或将增强央行对于汇率中间价的把控力，有利于汇率继续走稳。
关于稳步推进人民币国际化，稳步实现资本项目可兑换。从措辞上看，不在使用以前的“加快”措辞。当前环境下稳定大于一切，对于离岸人民币市场的把控和干预，不可避免地会使得人民币国际化的进程放缓。下阶段人民币国际化和资本项目的开放可能更多地需要结合国内环境和实际需要来进行，例如，一个是债券通的开放，率先开放“北向通”吸引海外的资金入境，7月3日，债券通首日试运行即成交70.48亿元；二是是服务于一带一路，在当前资金出境ODI审批趋严的现状下，仍有不少“一带一路”、“高端制造业”等项目通过了审批；三是自贸区建设，预计资本项目的开放与先行先试仍将在自贸区内试点，今年三月份出台了上海自贸全改方案，第三批七个自贸区也已落地。全改方案中提出了要在2020年，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系。
8、首次提及“功能监管、行为监管”，是否意味着“机构监管”逐步被替代？
首先机构监管和功能监管的确存在两难或冲突的地方。而目前一行三会的架构就是天然为机构监管模式而设立。所以在保留一行三会架构情况下很难突破机构监管为主的模式。但完全可以在当前基础上借助金融稳定发展委员会强化协调来强化功能监管和行为监管，即便如此可预见未来仍然是机构监管为主的格局。
所谓机构监管，指一家机构自从设立之日起，其所有一切行为都必然受到对应牌照审批机构监管。其他机构对其没有实质的监管权（当然现实中因为央行对商业银行有很多业务监管权，主要体现在银行间市场准入和流动性支持、所有银行账户、反洗钱、征信等，现在扩展到宏观审慎层面）。换句话说只要有金融牌照，即便在特定业务上违法规则也轮不到其他监管机构来处罚。换句话说不同类型金融机构只要做了同样的事情或类似的事情，就应该接受一致的监管规则约束。
真正实际操作有多难？如何理解这样抽象的词汇，笔者还是用下面几个实际案例来解读：
（1）回到2004年，银行理财刚刚诞生时候，其实银行就在从事公募基金业务，但却不需要从证监会申请公募基金牌照，也不需要符合证监会关于公募基金的规则。最终银监会在2005年通过自己发布银行理财规章制度规范市场，到2017年银行理财市场已经远超公募基金规模。
（2）尽管从基金法和后来的私募股权基金监管权分配的角度，只要是符合证监会和基金业协会备案要求的法人都可以登记备案为私募基金管理人，并发行私募产品。显然银行和信托公司理论上可以在中国基金业协会备案并发行私募产品，现实中虽然有信托和银行去备案，但很少有哪家信托公司或银行真的去发行产品。最终17家备案的银行全部被要求撤回，一个私募基金产品也没有发过。虽然有少数信托公司真的在基金业协会发过产品，但目前看来应该已经被暂停。从银监会作为机构监管的主体来看，也的确很难允许银行和信托去基金业协会备案发行私募基金产品，至少在成立独立资产管理子公司之前，或者在央行将所有资产管理产品备案登记集中到统一平台之前不可能。
什么是功能监管？如果按照功能监管起码所有公募资产管理的准入、行为监管、信息披露、投资范围、宣传销售规范都由统一的监管主体（如参照国外应该是证监会），显然这在国内不可能实现。
（3）再比如网贷平台、小贷公司和地方金融资产交易场所和股权交易场所。按照功能监管，任何非标债权或类信贷业务的监管权应该是银监会负责，不论是谁审批和准入机构，相应交易平台受银监会规制；但现实是银监会不愿意做这样的功能监管，责任过于重大，但被监管主体不是银监会发放牌照，被监管主体没有从源头上把控准入关，全国数万家小贷公司和网贷平台，无法按照功能监管思路纳入银监会体系。
（4）私募基金如果按照功能监管应该区分证券/股权投资和非标投资。如果是非标投资的私募基金，即便是在基金业协会备案，也应该纳入银监会的监管框架。
行为监管是更加微观的监管责任，目前来看主要体现在金融消费者保护，也包括金融机构的定价行为，是否操作市场等。从国际监管趋势看，欧美监管当局用大量巨额处罚案例来大幅度强化了行为监管。
9、强化地方政府债务问题的问责制
总书记在讲话中强调“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。
此前2016年6月发布的《中国共产党问责条例》中虽然概述了可以“终身问责”的六种情况，但细化到地方政府债务问题是首次公开明确。地方政府债务监管执行力度从2016低开始不断加强，2017年随着财预50号文和87号发布，以及财政部陆续公示对地方政府融资负责的官员处分案例，从严肃性和执行力度角度达到空前地步。具体的相关解读可以参考笔者此前的文章《【干货】财政部50/62/87号文实施后，政府类融资业务现行的政策要点、争议地带，与未来趋势》、《十六问详解财预87号文政策导向，及金融机构今后该如何参与》、《逐条解读六部委财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》【附结构导图】》。
10、金融监管全覆盖、强调穿透和统一性
李总理要求“强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管，及时有效识别和化解风险，整治金融乱象”。
关于穿透监管，笔者此前在多篇文章做了系统性总结（《监管13类穿透总结及思路》），其实穿透监管并非万能药，主要是穿透监管在具体落地层面非常艰难，多数情况下需要依靠监管机构现场检查才能穿透。这是极其耗费监管有限的人力资源。此外穿透监管意味着否定了投资标的基本的风险隔离效果和管理人的主动管理能力。尤其是银监会此前2016年发布的银监发42号文对于穿透特定目的载体进行授信的提法，且不区分公募和私募，不区分非标和债券等资产，违背资产管理和信托的本意。
对于银行业金融机构而言，统一性和穿透性核心是要强化表外业务的监管，这也是一直处于争议的焦点。主要投融资类：银行理财、委托贷款、委托投资等，规模庞大，创新不断。
除穿透外，笔者认为核心是从根源上解决问题，（1）确保监管规则的统一性，在即有监管框架下保留一行三会分业监管的思路，仍然以机构监管为主，但涉及同一类型的业务，需要统一规则，尽量减少监管套利。（2）尽量减少嵌套，这也是目前一行三会的总体思路。银监会已经禁止了商业银行自营同业投资的多层嵌套，同时在大资管新规中，未来的总体趋势也一定是禁止资管产品之间的嵌套，但特定合理嵌套需求可以满足，比如委外和FOF等。（3）央行从统计数据层面加强金融产品数据集中统一收集，三会分享机制，本文第7点已经详细探讨。
以下为中央金融工作会议通告全文链接：